曹堂哲等：以成本预算绩效管理为抓手深化中国式零基预算改革_ 学习专栏

曹堂哲等：以成本预算绩效管理为抓手深化中国式零基预算改革

时间：2025-11-25 11:01

以成本预算绩效管理为抓手深化中国式零基预算改革

中央财经大学政府管理学院

曹堂哲杨威解诗琪

安徽省芜湖市财政局何红旗

零基预算作为预算资金分配和管理的重要方式，旨在打破渐进预算支出固化和僵化，一切从零开始编制预算。零基预算经过多年的演变，从零开始的“工具箱”日益丰富，涵盖了包括项目库管理、支出审查、政策统筹和清理、预算绩效管理、支出标准体系建设等预算管理措施。成本预算绩效管理将成本与绩效的理念融入预算管理全过程，通过“打开成本看业务、优化业务促管理、提升管理促改革”，建立基于成本、质量、效益分析与比较的预算资金分配与管理模式，在理念、体系和措施等层面与零基预算高度契合，成为零基预算“工具箱”中的“重器、利器”。

成本预算绩效管理与零基预算理念融合

零基预算作为理性主义预算的代表，相对于增量预算和渐进预算而言，要求在每个预算周期开始时，所有支出项目都必须从零开始重新评估和证明其必要性，而不是基于上一周期的预算进行调整。传统的零基预算通过定义决策单元、建立决策包、对决策包进行排序、将排序进行合并、按照优先顺序配置资金等举措，重新配置资源，打破了资金固化，提高了资金使用效率。由于政治与法律约束、决策单位定义困难、目标自下而上缺乏统筹、工作量繁巨等原因，传统零基预算在美国实施一段时间后，操作层面的具体方法被“自上而下”预算所取代，但是从零开始、重新配置资源、提高财政资金配置效率和使用效益的理念保留了下来，预算编制“破”之后如何“立”的“工具箱”也日益丰富。

成本预算绩效管理是各级政府、各部门、各单位将成本、质量和效益等绩效信息与预算关联起来的绩效预算模式，作为传统预算绩效管理的守正创新，以物有所值绩效观为基础，旨在建立直接型绩效预算，是现代预算制度和零基预算改革的有力支撑。成本预算绩效管理在宏观、中观和微观层面与零基预算的基本理念高度一致。

宏观上，成本预算绩效管理为零基预算提供支出结构优化的路径和方法。成本预算绩效管理引入关键绩效指标和绩效基线等方法，将行政成本和城市运行成本情况纳入政府财政运行综合绩效评价，强化了各级政府、各部门的成本控制意识，为提高政府预算的配置效率和运营效率提供了有力支撑。同时成本预算绩效管理分行业、分领域、分层次对重大支出政策和重大事项开展穿透式成本预算绩效分析，从投入、管理、产出和效益等方面找准成本基线和绩效基线，形成政策延续、调整、取消等方面的建议，为支出结构优化找到了重要依据和支撑，加强了财政资源整合统筹。

中观上，成本预算绩效管理契合零基预算支出审查的基本框架。零基预算建立“部门职能——工作任务（活动）——预算项目”资金配置框架，并与绩效预算相结合，通过事前绩效评估、成本效益分析等措施对项目支出进行排序，提高预算配置效率。成本预算绩效管理不断从项目层面向部门（单位）整体拓展，将成本效益理念融入部门和预算管理全过程，建立以成本、质量和效益为核心的考核指标体系，明确降本增效目标，确定行动计划和方案，构成部门零基预算评审的重要内容，以“立标、对标、达标”持续推动部门和单位降本增效。两者相辅相成、共同作用，提高了财政资源的配置效率和使用效益。

微观上，成本预算绩效管理支撑零基预算的精准测算和标准科学。成本预算绩效管理通过完善全成本核算体系，建立健全功能标准、公共服务标准、成本定额标准、绩效标准和支出标准，在项目生命周期中强化成本管控，实现财政资金的“物有所值”。这与零基预算强调做实项目库管理和强化支出标准建设相辅相成，都为了确保“让纳税人的每一分钱都产生绩效”，增强了预算管理的科学性与精细化，提升了运营效率。

成本预算绩效管理与零基预算体系融合

我国于20世纪90年代开展了第一轮零基预算改革，2015年以来，各地进一步推动了第二轮零基预算探索，党的二十届三中全会要求“深化零基预算改革”。与西方国家最初的零基预算相比，我国各地新一代零基预算改革集成了支出结构优化、政策和项目清理、集中财力办大事、绩效管理、支出标准体系、跨部门协同、成本预算绩效等现代财政管理举措，成为新形势下财政治理的有效工具。中国式零基预算形成了“破基数、保重点、促统筹、提绩效、核成本、出标准”的体系，成本预算绩效管理与中国式零基预算相辅相成，互相融合。

破基数。零基预算强调打破支出固化和僵化格局，一般通过项目库管理的方式，理顺事与钱之间关系，强调“先谋事、再排钱”的原则，通过严格的项目入库评审机制和滚动管理机制，确保项目成熟一个入库一个，入库后建立定期评估和动态调整清理机制。成本预算绩效管理强调“先有成本、再有预算”，秉承业财融合的理念，以成本为抓手，在预算安排的时候，明确功能标准、公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准，这一做法将零基预算的要求做实做细，确保预算安排的项目是谋划成熟的项目和预算测算精准的项目。

保重点。零基预算要求预算支出要兜牢“三保”底线和民生底线，聚焦党委、政府重大战略部署，强调分类和聚焦。一是分类编制预算。根据项目支出用途和范围将项目进行划分，基本支出实行分类分档、定员定额管理；项目支出实行分级、分类管理，按照轻重缓急进行标识，形成“总量控制、统筹考虑、优化结构、保证重点”的分类体系。成本预算绩效管理形成了分行业、分领域、分层次推进的实施策略，形成了“人员支出看政策、基本支出看定额、特定目标项目分类分档建立标准”的管理体系，为零基预算分类保障奠定了基础。二是聚焦重点。通过重点保障事项清单、专项资金清单化管理、集中财力办大事政策体系等方式，将重点工作、重要发展领域及基本民生等纳入清单，优先保障，并对政策和项目定期审查，动态调整，集中力量办大事。比如北京、安徽、海南、深圳等地开展园林绿化资金成本预算绩效分析，结合园林绿化事业发展规划、财政事权和支出责任等，重新构建了园林绿化事项（支出）三级分类体系，并将事项对应关键绩效指标，通过成本效益分析、投入和产出分析，找到各区园林资金的绩效基线，确保发展目标、战略领域、财政事权、政策任务、绩效目标一体关联，达到保障重点的目的。

促统筹。零基预算强调财政资源统筹，通过重构部门项目资金，强化跨部门资金整合，合理划分各级政府的财政事权和支出责任，加强中期财政规划，提升预算安排的系统性、整体性和协同性。比如上海、北京、安徽等地探索“一类事”（预算资金安排的具有共性绩效目标、功能模块、支出要素的支出）成本预算绩效管理，引入基线管理、关键绩效指标、平衡计分卡、成本效益分析等方法，在绩效分析、功能评估、成本核算、成本效益比较的基础上，从投入、过程、产出、效益和满意度等方面合理“立标”，建立“一类事”关键绩效指标；比较“立标”找准绩效基线；准确“对标”，找准短板弱项；努力“达标”，制定行动方案，实现降本增效。通过“一类事” 成本绩效分析，解决了同类事项不同服务标准、成本定额、支出标准和绩效考核不一致的问题，有助于行业高质量发展。

提绩效。全面实施预算绩效管理是零基预算的内在要求，但传统预算绩效管理存在成本指标“虚化”、质量指标与公共服务标准联系“弱化”、“评分荣辱式”结果运用与绩效奖惩关联“软化”等问题，容易导致预算与绩效“两张皮”现象。与之相比，成本预算绩效管理运用成本核算、效益计量、标杆管理、关键绩效指标、成本效益分析等方法，围绕成本、质量和效益等绩效目标和指标，对财政资金总量结构、配置效率、运营效率开展的分析和研判活动，实现了成本效益理念融入预算管理全过程，穿透在预算绩效管理各环节，比如上海浦东新区等地探索评估评审与成本效益分析融合、重点绩效评价与成本绩效分析融合、业务和财务融合，打造了直接型绩效预算模式，为零基预算提绩效提供了有力支撑。

核成本。零基预算解决配置效率问题后，需要在预算安排之前，进行详细规划与精确计算，解决预算申请多少、分配多少、下达多少等“算细账”的问题。成本预算绩效管理强调健全的成本核算基础和成本管控机制，通过完善成本核算基础、建立成本指标库、数据库和信息平台，提高成本管控水平，明确政策目标与财政权责，确保投入成本与产出质量和效益相匹配，打造“预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本、评价结果有奖惩、评价结束出标准”的闭环管理机制，为零基预算的有效实施提供坚实的基础。

出标准。零基预算建立在理性预算基础之上，追求基于客观标准，以实证证据、绩效指标和可量化数据为依据，最大化政府项目的产出效果。标准科学是零基预算编制的内在要求，包括项目文本标准化、支出标准化等内容。通过全面推行成本预算管理，促使各级政府、各部门依据支出政策、项目构成要素以及财政承受能力等因素，构建一套形成广覆盖、多指标、可调整的支出标准体系，形成了投资建设功能标准、公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准等构成的预算“标准体系”，确保零基预算实施有据可依。

以成本预算绩效管理为抓手深化中国式零基预算改革

破基数方面：以物有所值打破基数依赖。深化零基预算要牢固树立“先谋事、再排钱”的观念，进一步做实项目库管理，对项目支出进行分级、分类，精准测算，精准施策。对此，成本预算绩效管理可以将“物有所值”理念和事前功能评估理念深度融入项目库全周期管理中：在事前绩效评估中加强功能评估和成本效益分析，推动部门提前做好项目谋划、征集、储备等前期工作，实现资源投入与政策目标相嵌合，以财政资金“物有所值”打破基数依赖，以成本效益理念穿透评估评审和绩效目标审核，加强预算编审的系统集成。

保重点方面：分类深化成本预算绩效管理。保重点的关键是分类编制项目预算，定期清理政策和项目，集中财力办大事。对此有必要聚焦党委、政府重大战略部署，分行业、分领域深化成本预算绩效管理，提升成本预算绩效管理的系统性、整体性和协同性。一是引入成本预算绩效分析等方法，开展政策清理，实现政策动态调整、优化和退出。二是完善部门整体支出审查，自上而下理顺战略、政策、项目和资金的关联关系，以成本预算绩效管理为抓手，在零基预算编制中完善“人员类项目看政策、公用经费类项目看定额、特定目标项目分类分档建立标准”的分类保障机制。三是配合零基预算“保重点”功能，针对重点事项，加快完善分行业、分领域的成本绩效指标和基线体系，打造行业发展的标尺。

促统筹方面：深化跨部门成本预算绩效管理。零基预算要求强化对预算编制和财政政策的宏观指导，加强纵向与横向协同，推动跨部门资金统筹整合。这要求成本预算绩效管理要进一步形成党委政府领导、财政组织协调、市区乡镇联动、部门主责落实、人大审计监督、社会广泛参与的工作机制。要将成本预算绩效管理从项目向跨部门、跨区域的“一类事”拓展，结合政策清理，对 “一类事”开展进行成本绩效分析，加强跨部门协同和上下联动，完善“一类事”数据共享平台或机制，实现关键绩效指标和历年指标值、共性功能模块的公共服务标准和绩效考核、成本定额标准、财政支出标准等共享、可比、有用，从成本控制、管理效率、产出效益、满意度和可持续性等方面形成立标、对标、达标的长效工作机制。

提绩效方面：打造成本预算绩效管理闭环。零基预算强调绩效优先，将绩效评估和评价结果作为预算编制的重要依据和参考。对此，应将“物有所值”理念和方法贯穿于预算管理各环节，将成本绩效理念融入预算绩效管理全过程。项目（政策）论证做好成本效益分析；事前绩效评估做好成本效益比较；绩效运行监控做好成本控制；绩效评级做好成本核算、评价和分析，将成本绩效评价结果作为支出标准制定、预算安排、政策调整、管理改善和行业改革的重要依据。

核成本方面：完善成本核算基础工作。核成本是零基预算和成本预算绩效分析的共同基础。一是要摸清财政项目支出的成本构成，对新增项目要合理估算成本，对延续性项目要细化核算历史成本，既要区别不变成本和可变成本，也要分析可控成本和不可控成本及其变动趋势。二是夯实成本核算基础，进一步深化政府会计制度改革，按照权责发生制核算项目的全周期成本，规范和统一财务核算的科目、口径，实现成本核算、预算管理、财务管理、绩效管理、内控制度的系统集成，建立成本核算基础数据库和单位成本数据库，并与绩效指标和标准相衔接，为成本绩效管理奠定基础。

出标准方面：健全高质量发展治理体系。标准科学是现代预算制度和零基预算的重要特征和内在要求。通过成本预算绩效分析，完善项目标准文本建设，健全公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准体系，推动预算管理一体化更加智能化，强化数据分析运用，提升预算管理效能，完善标准科学的预算制度，优化零基预算编制。通过实施成本预算绩效分析，将成本预算绩效管理贯穿在政府履职的全过程、各环节，以成本预算绩效管理健全高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核，推动政府治理能力提升和高质量发展。

来源：福州市人民政府国有资产监督管理委员会

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